摘要：改革开放以来我国的经济波动主要成因在于投资波动，投资波动的根源在于政府(地方和中央)投资冲动，仅以经济调控的手段似乎并不能有效地对此冲动加以遏制，这一点已为历史所证明。宪政制度改革是解决这一问题的根本途径。宪政的核心思想是对政府的权力进行限制并以此来保障公民的权利。如果能在民主和宪政之间不仅达到理论上的平衡，在操作的层面上也能通过精心设计的制度达到平衡状态，那么，社会制度和政治制度的运行将更加完善，经济波动也将大为减少。
关键词：经济波动，投资冲动，民主宪政
一、中国宏观经济波动的直接原因在于投资波动
1978年改革开放以来，以经济增长率为主要指标的我国宏观经济波动基本可以分为四个周期。我国经济波动的原因，若仅从国际国内因素来讲，像我们这样一个人口大国和经济总量不断上升的国家，国内因素是经济波动特别是经济大起大落的主因。从经济发展的经验来看，我国经济波动的实际在很大程度上符合凯恩斯主义的总需求波动理论(主要是投资需求波动理论)。
凯恩斯主义认为，国民收入的水平取决于总需求，因而引起国民收入波动的主要原因在于总需求。在总需求中，消费占的比例相当大，但根据现代经济学家的理论与经验研究，消费在长期中是相当稳定的。消费中的短期变动，尤其是耐用品的消费变动，对经济波动也有影响，但并不是主要原因。政府支出是一种可以人为控制的因素，净出口所占的比例很小。这样，经济波动的原因就在于投资的变动。
从我们国家来看，经济波动的主要原因在于总需求波动，需求的波动主要是投资需求的波动，可以这样说，中国历年的历次经济波动都是因为投资的波动而产生。从图1也可以看出，在样本区间，全社会固定资产投资增长率波动幅度最为激烈。统计表明，当年国内生产总值增长率与当年全社会固定资产增长率之间的相关系数为0.826，可以说高度相关；当年通货膨胀率与滞后一期的全社会固定投资增长率之间的相关系数也高达0.658。可以说，在我国目前的政治经济体制前提下，投资增长的波动决定着我国宏观经济的波动，是我国宏观经济波动的主要直接诱因，也是经济周期的主要推动力。
二、近期经济过热的源头在于地方政府的投资冲动
从2003年下半年开始的宏观调控，保持了经济平稳较快增长的势头，既没有使经济增长率冲出10%而形成全局过热的局面，也没有使经济增长率显著下降而形成“硬着陆”的局面，避免了一次可能发生的大起大落，延长了经济周期的上升阶段。但从目前来看，宏观调控的成果还需继续巩固，固定资产投资反弹的压力仍然很大。2004年，全社会固定资产投资增长率25.8%，这个增速仍然偏高，特别是目前在建项目的投资规模很大。2004年前11个月，城镇50万元以上施工项目的在建规模达12.8万亿元，同比增长30.2%；新开工项目13万多个，比2003年同期增加8846个。2004年，全年全社会固定资产投资在建规模预计达20万亿元，大约相当于目前全社会固定资产投资三年的工作量。因此，投资反弹的压力仍然很大，各地投资冲动仍然很强烈。国家发改委宏观经济研究院经济形势课题组一份研究报告认为，地方政府投资冲动是此次“过热”的源头。投资膨胀已成为中国经济发展的痼疾。
1980年，国有经济和集体经济固定资产投资占全社会固定资产总投资的87%，2002年的数据为59.5%，假设国有经济固定资产投资2003年仍保持2002年的增长率，那么，国有经济和集体经济固定资产投资仍占全社会固定资产总投资的 55%。因此可以说，如果投资需求非正常变动对我国经济的忽冷忽热起着明显的决定作用的话，公有经济投资需求的非正常变动则在其中起主导作用。在我国目前的投融资体制下，公有经济的多数投资并非是根据市场经济条件下根据对利润的预期做出决策的。简言之，政府(不仅限于地方政府)主导的投资对我国经济的非正常波动、非市场化波动应承担主要责任。
政府主导的投资，可以分解为两部分：一是以政府资金为主的投资，二是政府以各种优惠政策和条件(如大大低于市场价格出让土地)鼓励的民营投资。民营经济投资近年来增长幅度较大，民营经济已成长为投资增长的主要载体，但需要引起注意的是，其资金供应链条很大一部分或隐性或公开地来自国有经济。关注民营经济投资增长的同时，应该同时关注银行对于民营企业的放贷数。这两者存在着必然联系。由此，在地方政府人为扭曲市场约束条件的环境中投入的资本，盈利皆大欢喜，亏损则由政府最后兜底。因此，控制投资变成了每次宏观调控的着力点。
长期以来，管制投资往往进入一个怪圈：“一管就死，一放就乱”。在当前中国经济主要依赖于投资拉动的情况下，这种不分投资主体、资金来源、项目性质，简单地“一刀切”，投资波动从而经济大起大伏就难以避免。图1中固定资产投资和GDP的曲线恰好大致印证了这一体制因素带来的影响。如何改变几十年来仍困扰着我们的这一尴尬局面，值得我们认真思索。从2004年4月份开始的以“管住土地、管紧信贷”为主要政策线索的、针对固定资产投资增长过快的宏观调控已经取得显著成效，但同以往一样，本次宏观调控同样带有非常明显的行政色彩。2004年第一季度以现行价格计算的固定资产投资与上一年同期相比增长了48%， 2004年4月30日，国家发改委发布投资禁令和限制清单，359种产品的新建投资项目被禁止，175种产品的新项目被有条件地限制，2004年第二季度的固定资产增长率便降至23%。由此可见行政手段的力度和效果。国家发改委主任马凯2004年11月1日在中国人民大学所作的报告中也承认，在本次调控中，中央动用了一定的行政手段，但这主要是针对一些区域的经济过热源于强烈的政府背景，很多项目的上马背后都有地方利益驱动。对于这种非市场化的投资行为，“中央只能动用行政手段来予以制止”。
历经13年酝酿的(国务院关于投资体制改革的决定)以国发(2004)20号文于2004年7月25日正式公布。(决定)旨在最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。主观上，(决定)对于地方政府“非市场化的投资行为”具有明显的约束性质。但客观上能否实现这一愿望仍待观望。比如，企业特别是国有大型企业在决策方面，银行特别是国有商业银行能否在决策时不受行政力量的干扰仍需打一个问号。
三、民主宪政制度的完善有助于从根本上遏制投资冲动
历次宏观调控结束时，我们耳熟能详的是类似这样的话：“宏观调控的成果还是阶段性的，当前经济运行中的一些突出矛盾虽有所缓解，但基础还不稳固”。为什么基础还不稳固?因为导致经济过热的体制性缺陷并没有根除，中央以行政手段对付地方“非市场化”行为的一轮博弈尚未结束，新一轮博弈则又开始，如此周而复始。
如何打破这一“周期率”呢?这里不仅仅是法制不健全，或者是有法不依、执法不严的问题，我们认为，首先要从思想上、观念上、认识上重新检讨政府干预经济这一世界性的问题在中国经济转型过程中的表现。党的十六届四中全会作出的《决定》也把如何驾驭市场经济作为加强党的执政能力建设的重要内容。我国已初步确立了社会主义市场经济体制的基本框架，降低甚至抛弃计划经济的遗产之一——政府对社会和公民的“父爱”意识，真正承认人类的无知对于有限政府从而是高效率政府的重要性，充分尊重个人的自治，是市场经济的必然要求。如何以经济的、法律的等符合市场经济运行规则和要求的手段来调控经济，是摆在我们面前的重大课题。新的经济学理论也为我们思考这一重大课题提供了理论平台。
2004年的诺贝尔经济学奖授予了挪威经济学家芬恩•基德兰德(Finn E. Kydland)与美国经济学家爱德华•普雷斯科特(Edward Prescott)(以下简称基—普)。瑞典皇家科学院在公告中，表彰了“他们对动态宏观经济学所作出的贡献：经济周期的根源和经济政策的时间一致性”。基—普对经济周期研究的基本结论之一是，政府无需干预经济。基—普认为，政府花费大量成本来稳定经济，但其结果很可能于经济不利。经济波动是在完全竞争环境下生产者和消费者对技术冲击进行调整的最优反应。经济周期在很大程度上表现为经济基本趋势本身的波动，而不是经济围绕基本趋势的波动，即周期不是对均衡的偏离，而是均衡本身暂时的波动，既然是均衡，便具有帕累托效率，不存在市场失灵。因此，旨在熨平经济波动的政府干预只能改善一部分人而不是所有人的福利水平。所以，普雷斯科特指出：“这项研究的政策含义是，为经济稳定性而付出代价高昂的努力很可能是反生产的”。
基-普对经济政策的时间一致性(time consistent)进行的研究认为，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。所谓有约定是指这样一种决策环境：政府首先一次性地选择一种政策，然后单个经济人决定自己要采取的行动，这种情形等同于公众有某种手段迫使政府遵守事前的约定。而没有约定的决策环境可以描述为：个人首先选择自己的第一期行动，然后政府选择自己的第一期行动，接着个人再选择自己的第二期行动，如此循环往复进行序列决策，这种情形意味着公众缺乏有效手段约束政府的行为。国家机会主义和个人机会主义盛行，支撑市场经济运行的社会信用便会真正成为“稀缺资源”。因此，社会也不能在政策规则与相机抉择之间自由选择。真正的问题在于，公民在让渡一部分权力和自由的同时，政府是如何运用这些权力去设计符合公众利益的政策的，也就是说，存在一个到底应该赋予政策制定者多少权力的问题。
依照社会契约理论，国家及政府均来源于人民的同意，基于人们之间的契约，人民与政府之间是一种委托者与受托者的契约关系，人民的授权是政府及其权力的唯一合法依据，没有人民的授权，政府的统治行为就丧失了正当性。那么人民的授权又是怎样体现出来的呢?通过立法。正如卢梭所说：“主权者除了立法权力之外便没有任何别的力量。”人民在国家政权建立之后，就将自己的意愿以宪法和法律的形式确立下来，政府的行为一旦越出作为公意的宪法和法律的限制，就面临着失去其正当统治的危险；同时，通过立法还实现了国家政权建立之后，政府的正当性向合法性的历史转变，这是政府得以存在的法律基础。
我国目前存在的一个根本的问题是，符合计划经济的必然要求而与市场经济极不适应的政府职能的相对的扩张，这表现为政府越来越多地承担了本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情。与此相应，必然要求政府经济权力和社会权力的集中与膨胀。政府权力过于集中，但社会又缺乏对之进行监管的力量。大量的经济资源或明或暗地控制在政府手中，政府对这些资源的使用缺乏透明度，在不可逆转的市场化的大背景下，从而产生了令人触目惊心的腐败和浪费。国家审计署的审计公报证明了这一点。为更好地从根本上预防这种现象的发生，在建立和完善法律和制度的同时，必须扎扎实实从基础做起，培养公民的民主宪政意识、民主宪政思想、民主宪政精神，进而形成民主宪政社会。这是一个长期的十分艰巨的任务，非一朝一夕之功可以完成。
民主理论认为，法律的力量在于它承认和保护个人的尊严与权利。为了保护人的尊严与权利，最重要的是让人们通过他们自己选举出来的代表制定代表民众利益的法律，然后通过法律实行管理。宪政理论对此表示怀疑，认为即使通过民主选择的决策者，也不能相信他们在制定公共政策时所遵守的程序能够保障个人的权利与尊严，认同休谟的所谓无赖假定。宪政或者立宪主义(constitutionalism)的核心思想是对政府的权力进行限制(从一定意义上来说，“宪政”即“限政”)，并以此来保障公民的自由和权利。宪政与民主不同，民主讲的是政府权力的归属问题，宪政的指向是政府权力的制约问题。如果能在民主和宪政之间不仅达到理论上的平衡，在操作的层面上也能通过严密准确的制度达到平衡状态，那么，社会制度和政治制度的运行将更加完善。
我国是社会主义国家，社会主义民主具有资本主义民主不可比拟的优越性。民主思想已深人人心，但宪政理念却极度缺乏。这不仅仅是因为一般法律是具体的，宪法是抽象的，也不仅仅是因为缺乏具体的宪法诉讼程序，更是因为我国司法权力缺乏一定的独立性。尽管我国宪法规定了司法机关依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但司法独立在我国的欠缺已成为共识。没有独立的司法权，政府便不可能受到有效的约束，政府的某些权力便可能成为损害公民权利与尊严的工具。
让我们再回到经济中的投资。经济增长取决于投资，特别是长期投资，这是极普通的常识。政府的投资，特别是地方政府主导的投资，投资方向如何，投资领域怎样，也都经过了人民代表的审议。但是否真正代表了大多数人的利益，是否真正属于长期投资，值得一问。政策制定者的偏好同一般老百姓的偏好并不一致，政策制定者的短期行为又加剧了这种不一致性。拿教育来说，百年大计，教育为本，已成为全民的共识。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚•森指出，有充分证据表明，即使收入水平相对较低，一个为所有的人提供医疗保健和教育的国家，实际上可以在全体人民的寿命和生活质量上取得非常突出的成就。医疗保健和教育具有很强的劳动密集性质，因而在经济发展的早期阶段，当劳动成本很低的时候，是相对便宜的。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼的一项研究表明，如果考虑对社会产出的贡献，而不仅仅是个人收入，中国人力资本投资回报率高达30%至40%，高于物质资本投资的回报(估计可以高达20%)，也高于美国等发达国家的人力资本投资回报(15%-20%)。
尽管投入成本较低，投资回报率很高，但我国教育投资为什么一直很低呢?原因很简单，以政府为主的投资不愿投向教育领域。因为教育投资的回报周期很长，即使有回报，这种回报也无法量化，无法将这种回报具体记录在哪一届政府的功劳簿上。
我国宪法明确写有公民有受教育的权利和义务。但是，这种受教育的权利谁来保障呢?即使有司法审查制度，也难以确定政府的哪项法律应为失学儿童承担责任，政府的哪项投资因违背哪项法律而应投向教育领域。政府教育支出水平低下的原因难道归咎于人民代表的大多数不同意政府在教育领域增加投资?
仅从教育这一个案，就能折射出政府主导的投资缺乏约束。中央政府与地方政府的博弈、地方政府与当地百姓的博弈，皆因存在信息不对称而有利于地方政府，地方政府对经济资源的使用也就根本照顾不到“大局”了，“合成谬误”也因之而出现。中央政府因无法通过对经济资源使用情况真实信息的获得对地方政府进行经济惩戒，就只能通过所掌控的政治资源的重新调配来达到这一目的。非市场化的经济问题最终只能以非市场化的政治手段来解决。从建设民主宪政社会的角度来看，国家审计署的工作应属于“事后”的范畴，如何在“事前”就能对投资特别是使用政府性资金进行的投资进行充分的、有公众参与的讨论，并能在制度上有约束和限制的保障，是一个至关重要的带有根本性的问题。如果这一问题能得到很好的解决，我们在建设和完善社会主义市场经济体制的过程中，经济上出现大起大落的几率会大大降低。